近20年來，中國高等教育獲得了舉世矚目的成就，中國大學在各種國際大學評價體系中獲得了整體性的進步，部分大學躋身世界一流大學的行列，國家“211工程”和“985工程”的大力支援是大學取得快速發展的核心因素。中國建設重點大學的成功經驗也爲世界提供了樣板，日本、德國、法國、英國、韓國，及中國臺灣等國家和地區紛紛仿效，由此帶動了世界高等教育的新一輪發展。在新的歷史時期，國家對高等教育的重點建設模式將迎來新的模式。
1.“雙一流”政策是什麼?
創建世界一流大學(WCU)已經成爲一種全球性的競爭性政策。據筆者初步統計，全球已經有50多個國家或地區出臺了創建世界一流大學的計劃。縱觀各類計劃，做法基本類似，都是透過國家或地方政府遴選若干具有全球競爭力的大學進行重點投入，期望它們能在較短的時間內躋身世界一流。這種重點投入本質上是一種政府公共撥款政策。大部分國家將資金投入到大學，賦予大學較大的資金自主使用權;也有部分國家或地區採取投大學和投學科相結合的模式，政府“一竿子”管到學科。
本輪中國的“雙一流”政策同時聚焦一流大學和一流學科建設，希望透過分層和分類的建設思路，鼓勵高校的“差別化發展”。主要包括三種建設思路：一是擁有多個國內領先、國際前沿高水平學科的大學，要在多領域建設一流學科，形成一批相互支撐、協同發展的一流學科，全面提升綜合實力和國際競爭力，進入世界一流大學行列或前列。二是擁有若干處於國內前列、在國際同類院校中居於優勢地位的高水平學科的大學，要圍繞主幹學科，強化辦學特色，建設若干一流學科，擴大國際影響力，帶動學校進入世界同類高校前列。三是擁有某一高水平學科的大學，要突出學科優勢，提升學科水平，進入該學科領域世界一流行列或前列。
2.因何“雙一流”得以成爲一項公共政策?
高等教育與科技創新是事關國家命運的核心戰略。沒有世界頂尖的高等教育就不可能產生具有世界競爭力的人力資源，也不可能產生奠定國家比較優勢的科技創新成果。當“劉易斯”拐點來到，“人口紅利”吃盡的時候，唯有教育和科技紅利能夠引領中國的未來。從這個角度講高等教育與科技創新已經成爲國之重器，就跟一個國家需要國防力量的強大一樣，世界一流大學在相當程度上已經成爲了一種公共產品。
從傳統的觀念來看，由於高等教育並不具有完全的非排他性和非競爭性，只能看做一種準公共產品。在社會主義市場經濟的條件下，高等教育資源配置的過程需要注重公平競爭，不應該透過行政手段刻意將資源投入到少數高校身上。而從公共產品與國家意志的視角出發，則又會認爲一流大學已經成爲國家戰略，是一種必須的公共產品。這兩種不同的定位導致了學術界對211和985政策存在兩種完全不同的聲音。我們姑且稱之爲集中派和分散派。集中派認爲世界一流大學是公共產品，應當由國家投入進行建設;分散派則認爲高等教育和高等學校是準公共產品，集中投入只會破壞公平競爭的環境，破壞高等教育管理的秩序。1995年211政策推出，隨後1998年985政策推出，一直至今，集中派與分散派之爭就一直沒有停止過。
“雙一流”政策之所以可以納入公共議程，並且成爲公共政策，有其必要性和可能性。從必要性來說，中國經濟社會發展的轉型面臨巨大的挑戰，高層次人力資源要素和科技創新要素成爲驅動經濟社會發展的關鍵性要素。一流大學和一流學科則是供給這兩種要素的關鍵性主體。從可能性來說，“雙一流”政策很好地調和了集中派和分散派的矛盾，在較大範圍內形成了共識，得到了各方的支援。此外，從中央部委的主導意見來看，發改委和財政部期望的重點建設納入整體撥款和教育部所期待的重點建設繼續作爲專項管理之間也形成了一定的調和。不過，“雙一流”宏觀政策出臺經歷了較長的週期，而“雙一流”政策細則也並未在2016年初順利出臺，可見在具體的操作方式上仍然存在一些分歧。
3.“雙一流”政策和211、985政策是什麼關係?
回顧歷史，早在1991年全國人大七屆四次會議批准《國民經濟十年規劃和第八個五年計劃綱要》時就明確提出：“有重點地辦好一批大學。加強一批重點學科點的建設，使其在科學技術水平上達到或接近發達國家同類學科的水平。”隨後國家教委向國務院正式上報了《關於重點建設好一批重點大學和重點學科的報告》。報告提出：“建議由國家教委設定重點大學和重點學科建設項目，該項目簡稱爲‘211’計劃。”我們可以看到211政策主要關注三方面內容：一是學校整體辦學條件建設;二是重點學科建設;三是高等教育公共服務體系建設(《“211工程”總體建設規劃》，1995)。“211工程“二期和三期則將重點學科建設放到了首要位置。
985政策源於1998年5月在北京大學百年校慶上發佈的“科教興國動員令”講話，明確提出“爲了實現現代化，我國要有若干所具有世界先進水平的一流大學。這樣的大學，應該是培養和早就高素質的創造性人才的搖籃，應該是認識未知世界、探求客觀真理、爲人類解決面臨的重大課題提供科學依據的前沿，應該是知識創新、推動科學技術成果向現實生產力轉化的重要力量，應該是民族優秀文化與世界先進文明成果交流借鑑的橋樑。”1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》提出“重點支援部分高等學校創建具有世界先進水平的一流大學和一流學科”。跟211政策聚焦學校整體辦學條件建設和重點學科建設不同，985政策的指向更加側重於世界一流大學和世界一流學科建設，而211工程建設恰恰爲985建設奠定了一定的基礎。985工程高校(39所)是國家扶持的世界一流大學的有力競爭者，而獲得“985工程優勢學科創新平臺”的高校(37所)的使命是在若干學科領域打造世界一流學科羣。而且985工程還有力地調動了地方政府共同參與世界一流大學和世界一流學科建設。
雖然211、985政策有力地撬動了中國“塔尖”高校的建設，但是仍然留下了不少遺憾。首先，雖然985政策非常重視體制和機制建設，但是中國大學仍然面臨達到全球頂尖大學的“無形屏障”，高等教育在培養拔尖創新人才和產生重大原創成果方面仍然乏力;第二，中國高等教育已經發展爲一個不平衡的高等教育系統，跟少量大學得到的優先資助形成對比，高等教育系統的中層和底層高校的資金不足，學生培養質量較差，這實際上構成了中國高等教育的“阿克琉斯之踵”(Philip G. Altbach，2016，意爲致命弱點)。第三，儘管中國高等教育取得了長足的進步，但是一個無法令人忽視的事實是出國留學潮導致了高等教育服務貿易的顯著逆差，中國學生的海外消費資金總額已經達到了中央高等教育財政支出總額(注：據民進中央報告)。第四，在高等教育重點建設內部存在“身份固化、競爭缺失、重複交叉等問題，迫切需要加強資源整合，創新實施方式”。也正因此，985三期結束以後，由於各方面對211、985政策存在較大的分歧，新的政策共識未能及時達成，2014-2016年重點建設都是透過“過渡經費”的方式下達的。
按照《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》(2010)，到2020年要繼續實施211和985，這是既定的國家級戰略任務。211、985將中國高等教育推到了自身歷史的高峯和至高境界。 同時也把我們關於建設高水平大學的理想境界、思想水平和實踐能力提升到了新層次。(葉紹樑，2013)“雙一流”政策延續了211、985政策的世界一流大學(985更加側重)和世界一流學科(211更加側重)的政策追求，但是也進行了較爲系統的改革。首先，整合“211工程”、“985工程”以及“優勢學科創新平臺”和“特色重點學科項目”等重點建設中央財政將中央高校開展世界一流大學和一流學科建設納入中央高校預算撥款制度中統籌考慮，並透過相關專項資金給予引導支援。進一步增強高校財務自主權和統籌安排經費的能力，充分激發高校爭創一流、辦出特色的動力和活力。第二，建立激勵約束機制，鼓勵公平競爭，強化目標管理，突出建設實效。資金分配更多考慮辦學質量特別是學科水平、辦學特色等因素，重點向辦學水平高、特色鮮明的學校傾斜，在公平競爭中體現扶優扶強扶特。第三，對世界一流大學和一流學科建設加強總體規劃，鼓勵和支援不同類型的高水平大學和學科差別化發展每五年一個週期，2016年開始新一輪建設，與“十三五”規劃實現了同步，有效地避免了五年規劃和重點建設規劃“兩張皮”。
“雙一流”政策有可能真正意義上實現高等教育的重新洗牌嗎?211、985的檔案雖然失效了，但是高等教育中的分層關係依然存在。北大和清華是無可爭議的第一層;C9高校始終緊密對接重點大學建設政策，對重點建設政策有着巨大的政策影響力;32所中央直管大學的黨委書記和大學校長是副部級;39所985大學實際上已經到了第四層，211大學則已經到了第五層。此外，事關中國高校命脈的資源事實上並非經費撥款，而是博士和碩士學位點。不同層次的大學在擁有博士點數量量級上存在巨大差異，而且其設立、管理和評估的權力是高度集中的。一所大學如果只有一個綜合實力一般的博士點，甚至連博士點都沒有，它爭創“雙一流”之路必將充滿荊棘。
4.“雙一流”政策的目標和內容是什麼?如何理解?
“雙一流”政策已經於2015年正式發佈，建設的原則、目標和總體思路已經確定。但是具體的實施方案、評估方案等細則內容尚在研究中。“雙一流”政策目標是：到2020年，若干所大學和一批學科進入世界一流行列，若干學科進入世界一流學科前列。到2030年，更多的大學和學科進入世界一流行列，若干所大學進入世界一流大學前列，一批學科進入世界一流學科前列，高等教育整體實力顯著提升。到本世紀中葉，一流大學和一流學科的數量和實力進入世界前列，基本建成高等教育強國。(來源：《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》)建設任務可以概括爲：一流師資隊伍、一流人才培養、一流科學研究、一流社會服務和一流文化傳承來概括。改革任務可以概括爲：加強和改進黨的領導、完善內部治理結構、實現關鍵性管理機制突破、構建社會參與機制、深化國際交流合作。
抽絲剝繭之後，“雙一流”的政策目標和具體建設任務實際上是很模糊的，其根源在於“世界一流”無法精確定義。在主管部門跟重點建設高校召開的若干研討會上，“世界一流”如何界定都成爲一個令人棘手的難題。不少官員和學者認爲，進入“世界一流大學行列”意味着大學在主流大學排行榜中能夠進入前300名或前200名;進入“世界一流大學前列”意味着大學在主流大學排行榜中能夠進入前50名或前20名。學科進入世界一流行列意味着在主流世界學科排行榜能夠上榜;學科進入世界一流大學前列意味着在主流世界學科排行榜(ESI學科研究領域排名或QS學科排名)能夠進入前50名或前20名。然而，由於大學排名和學科排名本身充滿爭議，這樣的內容不可能進入政策文字。但是世界排名成爲了公共資源以及政策效果的擔保者。(OECD，2015)主管部門在對高校進行績效評價的時候，仍然會將該內容作爲至關重要的依據，進而使得相關的指標成爲指揮大學發展的“指揮棒”。發展改革和財政部門則認爲教育主管部門不應該將大學排名或學科排名作爲“世界一流大學”發展的主要指標，應當跳出就排名評價大學的路子，更多地考察代表性成果在世界上的影響力和貢獻度，更多地跟蹤畢業生的成就，更系統的評價高校對國家經濟社會發展的貢獻度，更加側重考察高校在全球事務中的參與度和國際學生的吸引力。
世界一流大學不應該侷限於指標，它更加是精神性的。當院校排名以一類院校和一套質量和目標爲標準時，就樹立了這類的權威，相應的，其他類別的院校以及質量和目標就要付出代價。譬如，強調綜合性研究型大學，並把自然科學科目作爲重要的量化指標。上海交通大學的排名(注現上海軟科排名)不僅把綜合性研究型大學作爲標準，而且其設計特別凸顯了基於安格魯-美利堅傳統的、自然科學強勢的大學。(OECD，2015)世界一流的大學，“它雖然坐落於某一個城鎮，在地理上限於一個國家，但在精神上從來不侷限於一個國家，它是屬於世界的。他的教師和學生來自世界各地，走向世界各地，影響世界各地，這就是他的普遍主義活的載體。”