2018年2月, 《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》正式施行, 該司法解釋共163個條文, 相比2000年、2015年的司法解釋更加詳細、具體。行政訴訟法及其司法解釋立法目的之一, 是監督行政機關依法行使職權, 依法行政。那麼, 該司法解釋對於衛生監督執法工作, 會產生哪些影響?衛生監督執法機構, 該如何應對其帶來的變化?
做好充分的出庭應訴準備
新規:《解釋》第41條、第44條提到, 行政執法人員出庭, 可以是原告或者第三人要求, 也可以是人民法院要求。
根據行政訴訟證據規則, 行政執法人員是作為證人的身份出庭作證, 應當回答法庭關於案件事實的提問。證人證言作為一種言詞證據, 其最根本的特徵是“以口頭陳述的方式來表達一定的思想或行為, 並以此內容以及語言表達過程中的各種資訊來證明案件事實, 或影響法官對案件事實真偽進行判斷的心證。”這就要求行政執法人員對於案件非常熟悉, 即便卷宗已經歸檔, 仍需要在開庭前充分準備, 回憶案件處理過程。
除此以外, 針對衛生監督執法的特點, 建議衛生監督執法部門將如何出庭接受詢問, 納入常規培訓課程。鑑於執法人員個人法律知識、表達能力、心理素質、專業基礎等存在差異, 而這些都可能影響出庭效果, 因此, 有必要對所有執法人員進行常規培訓, 使得執法人員對於出庭目的、出庭形式等有必要了解。同時, 出庭應訴的常規培訓對於提高執法人員的執法水平以及證據意識, 也有積極意義。
此外, 出庭接受詢問時, 對超出專業範圍的問題應藉助外部力量予以補充。如果法庭的提問涉及非常專業的問題, 執法人員可能限於自身知識結構及專業領域, 無法準確說明。這種情況下, 應申請法庭單獨將這些問題進行羅列, 交由專門的人員及機構進行解釋。
保證現場筆錄合法真實
新規:《解釋》提出, 行政執法人員出庭, 任務之一是說明現場筆錄的合法性和真實性。
對現場筆錄的合法性和真實性進行說明的前提, 是現場筆錄製作本身合法、真實。現場筆錄, 是我國行政訴訟法中獨有的法定證據種類, 是指行政機關工作人員在實施行政管理過程中為調查、處罰或者處理之目的, 在現場依法對有違法嫌疑的物品或者場所進行檢查等活動而製作的文字記載資料。
在衛生監督執法實踐中, 如何充分把握專有特點, 進一步提高現場筆錄的製作水平, 確保其合法性和真實性, 值得重視。
首先, 現場筆錄要客觀、全面, 不加入主觀判斷。
現場筆錄應當客觀、全面地反映現場的情況, 包含時間、地點、事件、執法人員以及當事人簽名等基本要素, 不能加入任何主觀的判斷、評論, 更不能帶感情色彩。基於衛生監督執法的特點, 在製作現場筆錄過程中, 常常會遇到一些專業問題, 需要準確把握如何客觀記錄。例如, 對於現場物品是否屬於藥品、醫療器械, 也存在專業判斷問題, 很多情況下, 是否藥品、是否醫療器械並非一目瞭然, 在製作現場筆錄時, 應全面記錄其品名、產地、型號等客觀資訊, 至於是否屬於藥品、醫療器械, 待收集完畢後另行判斷。
其次, 現場筆錄應當與其他證據相互補充、印證。伴隨著行政相對人程式主體地位的強化和法治意識的增強, 現場筆錄越來越受到重視。同時, 行政執法的.科技投入以及科技含量的日益提高, 也呼籲行政執法模式的轉變, 即從傳統的“筆錄”為中心到以“物證”為中心。因此, 在現場筆錄製作之外, 衛生監督執法過程中, 還要注重現場筆錄與其他證據 (如拍照、錄影以及詢問當事人、證人等) 之間的相互補充、相互印證。
“引誘性執法”中防止公權力濫用
新規:《解釋》對“非法手段取得的證據”進行了明確, 包括嚴重違反法定程式收集的證據材料, 以違反法律強制性規定的手段獲取且侵害他人合法權益的證據材料, 以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據材料。
在行政執法領域, 對於“非法手段取得的證據”如何認定和處理, 值得討論。對於衛生監督執法工作來說, 執法形勢更是複雜, 一方面是取證手段、取證能力有限;另一方面, 是違法手段越來越隱蔽, 有些非法組織或個人甚至掌握了一定的反監督技巧。筆者認為, 對於衛生監督執法領域“非法手段取得證據”的討論, 應著重關注“引誘性執法證據”的處理。
對於“引誘性執法”, 可以聽到兩種截然不同的聲音。在理論界, 大部分學者對此持反對態度, 認為其侵犯行政相對人的合法權益。而實務界, 有人則認為“引誘性執法”有其合理性。因為絕大多數的違法行為極其隱蔽;如果衛生監督執法人員公開表明身份後對一些隱蔽的違法行為進行查處, 勢必會導致違法者以各種手段隱匿、銷燬、轉移違法證據。
筆者認為, 應當根據具體情況對“引誘性執法”進行評價。
“引誘性執法”可以分為機會提供型和意圖誘發型。機會提供型是指當事人已經產生違法意圖, 正在準備進行違法活動或繼續實施連續性違法行為時, 在執法人員的誘惑下開始進行違法行為或繼續實施尚未完成的違法行為。意圖誘發型則是指當事人實際上並沒有違法意圖, 而是在執法人員的誘惑下, 產生違法意圖和實施違法行為。
對於意圖誘發型“引誘性執法”證據, 應當作為“非法取得的證據”予以排除。對於機會提供型“引誘性執法”證據, 有其合理性, 在一定條件下可以作為證據使用。在當前衛生監督執法領域, 很多違法行為, 如非法醫療美容活動往往非常隱蔽, 特別是在網際網路上釋出非法廣告以及在黑診所實施醫療美容行為, 這種情況下, 採用必要的手段進行引誘執法, 可以彌補常規執法手段的不足。
當然, 即便是機會提供型“引誘性執法”, 也應當受到嚴格的規範和管理, 防止公權力被濫用。只有對於社會危害較大、違法行為隱蔽、收集證據困難的違法行為, 才可以啟動“引誘性執法”。在規範“引誘性執法”上, 應當制定審批流程, 集體討論決定。具體實施“引誘性執法”時, 要保持必要的限度, 防止侵害當事人合法權益。同時, 建立監督救濟制度, 有錯必糾, 切實保證公權力的合法合理運用。