工商所作為縣級工商局的派出機構，是各種行政行為的直接執行主體，與縣級局之間形成業務領導和指導關係，這種業務指導機制的好壞關係著基層工商工作的效率和質量。近幾年，隨著基層監管執法重心的轉移，縣級局對基層工商所的指導調控力被弱化，導致局、所之間的業務關係不協調，部分工商所監管執法方式和技巧缺少更新，出現監管不到位、執法不規範等問題，給基層建設工作帶來較大阻力。針對這一問題，省市工商局進行了深入調研，認真分析了問題產生的原因，並提出部分調整意見和建議。
一、縣級局與工商所之間業務指導機制中存在的問題
由於多種因素的影響，縣級局業務科室、工商所之間業務指導力出現弱化趨勢，業務科室直接參與基層執法面越來越廣，導致重複執法、多頭抽檢等現象產生，嚴重浪費基層監管資源、造成基層行政行為的無序性。
（一）執法行為重複，浪費監管資源。縣級局委託工商所執行監管權力的同時，設立了公平交易局、企業註冊局、商標廣告科等單項業務監管科室，負責基層工商所業務工作的縱向指導，但在基層實際工作中，由於現有條件的限制，縣級局業務科室越來越多地把精力投入到市場直接監管和執法辦案中，與工商所職能相互重合，導致依法行政管轄範圍和職權劃分不明確，造成執法監管資源浪費。一是重複查處。部分經濟違法案件，公平交易局、市場監管科、工商所均有調查取證的權力，經常會出現同一案件被工商所查處後，再次被對應的業務科室立案調查。二是多頭抽檢。同一時期內，針對不同經營業戶的同類同批次商品，縣級局業務科室與工商所由於資訊溝通不及時，多頭抽檢化驗，得到相同結合，浪費了監管執法資源。
（二）許可權下放不夠，監管規範不強。工商所處於市場監管最前沿，對轄區內經營業戶的經營情況、誠信度等較為了解，更符合市場差異性監管的需求，但目前縣級局對工商所下放的監管權力仍不夠到位，使對部分企業的執法查處權與日常監管權相互分離，執法過程中無法體現針對性和差異性，導致部分違規行為無法得到有效監管。如基層工商所在監管工作中發現某企業超範圍經營，但在對其進行深入調查的同時，該企業可繞過工商所，直接向縣級局註冊視窗成功通過年檢，而註冊局對企業年檢材料的核審主要著眼於電子檔案和書面材料，無法對企業經營的實際情況進行落實，導致企業年檢過程形式意義多於實際意義。
（三）重視成果彙報，輕視方法指導。縣級局對工商所安排的工作任務，將目標責任根據情況分流到各個單位，並以“崗位責任狀”的形式予以確認，對工商所的完成情況往往拘泥於聽彙報、現場觀摩等形式，而工商所如何落實方面瞭解較少，對基層人員的工作措施缺少具體的指導意見，導致部分專項執法行動的程式違法或措施不當，最終使整體案件處理工作陷入被動局面。同時，縣級局各業務科室對下安排監管任務時，採用縱向分頭通知的方式，缺少橫向資訊交流與溝通，出現多個科室任務下達量失衡現象，某段時期基層工商所接受任務太多，“上面千條線，下面一根針”的任務執行模式壓力過大，導致部分工作無法按時完成。
（四）基層調研不深，制度落實困難。制度的出臺必須與基層實際情況相符，適應基層監管執法工作的需求，當前多數縣級局在制定基層工作制度過程中，最大可能適應上級各項任務落實的需要，而對基層實際情況瞭解不多、調研不深，出現制度的內容與基層實際“兩張皮”的尷尬局面，制度在貫徹落實過程中難以取得良好成效。一是缺少下級意見“上傳”渠道。制度的出臺往往是發文佈置、電話通知、書面報告，缺少暢通的交流和溝通的平臺，沒有切實考慮不同地區的差異性發展和執法特殊性。二是缺少實踐效果反饋機制。在制度落實過程中，工商所提出的意見或建議，由於沒有及時準確的'反饋機制，縣級局無法進行及時調整，制度的執行效果也僅是“蜻蜓點水”式掠過，對實際工作的指導性不強。
（五）關係協調不足，整體掌控不力。基層工商所相互之間存在較大的差異性，由於硬體設施、人員素質等方面差異性的限制，在部分工商所中探索出來的先進經驗和做法，不以完全適用所有的工商所推廣，這種情況需要縣級局在工商所之間進行及時調查、協調，針對部分基層差異進行適當地調配。目前，多數縣級工商局忽略了基層所的記憶體差異，常常將條件較好的工商所作為某項工作創新經驗的實踐單位，然後以先進所的工作任務的目標來衡量所有的工商所，這就導致了部分工商所無法跟上創新的步伐，影響了事體工作進度和效果。
二、造成縣級局與工商所之間指導不力的原因
縣級局與工商所之間的指導、協作的關係越來越弱，成為影響基層監管執法工作順利推進的阻力，究其原因主要有以下幾個方面：
（一）縣級局業務科室職能定位不準確。縣級局對工商所的業務指導主要通過業務科室完成，業務科室的主要職責是對下級部門開展行政指導，除部分重大案件需要業務科室直接參與外，監管執法工作應由工商所完成。目前，多數縣級局業務科室由於經濟指標的壓力，將主要精力和重點工作放在直接參與監管執法活動，弱化了原本的行政指導與協調作用。
（二）縣級局與工商所之間資訊溝通不及時。基層工作中存在的重複執法、多頭抽檢等問題，主要是由於縣級局業務科室與工商所之間、工商所與工商所之間缺少及時有效的資訊交流溝通渠道，沒有形成程式完備，快速有效的基層資訊傳達、反饋、處理渠道，局機關根據許可權掌握的資料資訊較多，但這種優勢並沒有轉化成為基層工作進行有針對性的指導和幫助，基層意見的反饋資訊也不能及時向上傳達，造成了具有相同執法權的單位之間多頭分散執法的現象。
（三） “條”、“塊”工作機制相互衝突。縣級局業務科室下達的監管執法任務，是基於垂直管理模式下的縱向工作，即“條”向管理機制。同時，工商所在開展業務科室部署的縱向工作時，往往會受到所駐轄區政府、相關部門橫向職能的影響，摻入了較多配合性的“塊”型工作，這種“條”、“塊”相結合的工作模式，給基層工商所工作的開展很大難度，部分工作任務由於發令主體的不同，會出現工作要求、時限等方面的衝突，導致基層單位完成水平不高、效率較低。
（四）縣級工商系統經費保障壓力較大。當前經費保障制度下，基層執法人員工資的20%由基層單位以罰沒款收入自行解決，這種制度造成嚴重的執法趨利問題，部分單位把行政執法權作為執法人員工資收入的重要保證，造成執法行為與執法目的嚴重背離，造成不良社會後果。個別執法單位和個人沒有正確理解執法的目的，對行政執法工作重罰款處理、輕規範管理，沒有對日常巡查中發現的輕微違法行為及時進行提醒，而是採取“放水養魚”的方式，培養“罰款源”，嚴重背離了行政執法的目的。
（五）基層監管隊伍水平有進一步提高。目前，縣級以下工商系統無論是局機關還是基層所，都存在著隊伍學歷層次偏低、綜合素質不高、知識結構單一、缺乏複合型人才等問題。人員素質的侷限，專業人才的匱乏，往往使基層的培訓教育不到位，導致監管執法水平不能及時提高。
三、理順縣級局與工商所之間業務指導關係的建議
針對當前縣級局業務科室、工商所之間出現的業務工作關係不合理、機制不健全等問題，上級工商機關應多以下方面進行調整和改進。
（一）建立基層執法工作統一掌控機制。一是強化基礎保障。全面調整公平交局、消費維權等重點執法科室，成立負責研討大案、要案以及疑難案件的“大腦中樞”。二是明確職能劃分。進一步明確工商所和直屬局、職能科室之間的職責範圍，細化直屬局、職能科室之間的監督管理職能。公平交易局、企業註冊局、消保科、商標廣告科、市場合同科等直屬局、職能科室除按相應法律法規履行職責外，重點對容易出現職能交叉領域的監管職能進行依權細化分解。三是實行上下聯動。按照全系統執法監管工作“一盤棋”的原則，在劃分職能的同時，合理整合執法力量，防止出現“單兵作戰”，協作不力的現象。直屬局、職能科室擔負“雙重”職能，擔負自身辦案職能，擔負指導基層工商所辦案職能。對工商所發現的案件線索，由相關直屬局、科室及時介入，指導基層工商所開展執法檢查。對重大、疑難案件，由市局統一抽調人員，組成辦案小組，集中開展案件調查，保證案件質量，提高執法效能。
（二）在法律允許範圍內進一步下放管理許可權。工商所由於其自身的基層性質，對所在轄區的經營業戶較縣級局科室更加熟習，日常監管巡查資料也都由工商所歸案備案，要充分利用工商所的這一特點，在不違反法律、法規的前提下，進一步向工商所下放監管執法權力，提升工商所在市場監管中的作用。今年以來，市工商局首次推行年檢核審權下放制度，將企業年檢分為兩個環節，首先工商所先對年檢企業進行實質性審查，再由企業註冊局進行形式審查，沒有工商所蓋章確認的年檢報告書，註冊局不予核審通過，有效地將年檢工作與日常監管工作相結合，提升了監管執法水平。
（三）積極構建縣級局、工商所資訊交流平臺。由分管局長負責，辦公室、紀檢監察室等共同參與成立“資訊調研中心”，定期對工商所監管工作情況進行調研，充分發揮以下兩個作用：一是在制度的制定階段，組織局機關負責人、基層所所長、業務骨幹共同參與集中討論，對制度的實效和缺陷進行分析，根據討論結果進一步完善制度。二是定期開展調研，瞭解基層工商所工作的重點和難點問題，收集基層執法人員對局機關某項制度、方案的意見反饋，聆聽基層人員的迫切需求和合理化建議，形成書面材料，進行集中研討，將問題以及討論結果向局機關負責人進行彙報。
（四）推行縣級局“三下一質”承諾活動。一是向下承諾。縣級局負責人和業務科室負責人在年初佈置工作任務時，簽訂《廉政承諾保證書》，以公開信的方式發放到基層工商所中，接受基層人員的雙向監督。二是向下述職。縣級局負責人在每個季度，向基層開展述職活動，公開財務資訊和政務資訊。三是向下評議。由基層工商所向局機關業務科室進行評比打分，並計入年終考核成績。四是詢問質詢。縣級局分管局長、科室負責人在推行“三下”時，要對基層人員的質疑要認真解釋，說明情況。
（五）努力加大三項基層監管執法硬體投入。一是加大基層綜合設施建設的投入，加強基層監管工作需求的配套設施建設，努力掃除部分工商所裝置不齊造成的監管“死角”問題。二是加大對基層辦公場所建設的投入，改善基層辦公環境；三是加大對基層辦公裝置與執法裝備的投入，及時做好基層工商所電腦、照相機、食品檢測箱等裝置的維修和更新工作，為基層執法提供有力支撐。