【摘要】對行政與司法職能特性的理論分析表明，在現代行政國家時代，要想既維護行政法治又保障行政效率，法院對待行政機關作出的法律解釋就應當保持一種“既審查、又尊重”的態度。據此，未來在修改我國《行政訴訟法》時，應當明確法院在法律解釋問題上的權威並確立一整套關於行政法規範解釋的司法審查標準。
【關鍵詞】行政法規範解釋;司法審查;尊重
【正文】
一、引言：問題與分析視角
“解釋是任何規則適用的一個不可或缺少的步驟”。 [1]先哲加達默爾曾言：“法律不是擺在那兒供歷史性地理解，而是要通過被解釋變得具體地有效。” [2]在行政國家時代，“法官是法律解釋職能的權威承擔者，法院在法律解釋中具有無可爭議的主導地位”這一西方法律傳統被顛覆，行政機關愈來愈多地承擔了法律、特別是規制法律(regulatory statutes)解釋的多數關鍵工作。 [3]不可否認，在司法審查中法院應如何對待行政機關作出的極具政策導向性的法律解釋已成為必須釐清的時代課題。
事實上，關於法律解釋的權威問題的核心觸及法院與行政機關的關係問題，也就是司法權與行政權的關係問題。具體而言，“法院是否應當接受任一行政機關的任何結論?如此一來，司法審查將變得毫無意義。但是，如果法院完全不遵從行政機關的結論，轉而重新處理每一個問題，那我們是否又失去了組建行政機關的意義呢?” [4]面對這一兩難問題，相較於其他分權制國家，美國表現出異常激烈的反應。這尤其體現為美國實務界和學界對1984年的“謝弗林訴自然資源保護委員會一案”(Chevron v. NRDC) [5]的追捧。“謝弗林案”代表了最高法院在劃分行政機關和法院的法律解釋許可權問題上的主導性觀點。案中宣揚的“謝弗林兩步法”猶如一場風暴席捲美國司法界。在相對短暫的生命期間(1984-2004年)，謝弗林案已被7000多個案件引用，遠超其他處理同類問題的案件，並一躍成為美國行政法引用頻率最高的案件。 [6]與此相伴而生的則是一個異常的司法遵從規則，即法官是解釋法律的專家卻要遵從行政機關的法律解釋，而具有優越的專業技術和責任感的行政機關的行政政策卻要接受法官的嚴格審查。學者指出，該異常規則根源於美國憲法中的分權設計，傳統的三權分立與制衡體制無法容納行政國湧現的“第四行政部門”。 [7]由此不難看出，法院與行政機關的關係問題是一個關涉部門權力分配與調整的憲政結構問題。其實，“它還是一個極具實踐意義的現實課題。對法院與行政機關關係的釐定不僅有助於測定行政國家實施行政管理任務的效率，還有助於保護公民個人權益以免受行政機關亂用職權、破壞公平之害”。 [8]
在現代行政國語境下，充斥於行政活動諸環節的法律解釋同樣困擾著我國司法機關。2004年最高人民法院為解決“審理行政案件適用法律規範的問題”而釋出的《關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》(以下簡稱《紀要》)即是明證。《紀要》雖然認識到了“行政審判實踐中，經常涉及有關部門為指導法律執行或者實施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規範性檔案”這一現實，但不無遺憾的是，其仍然沿襲了《行政訴訟法》、《立法法》等相關法律的一貫作法，僅在“審判依據”層面進行整飭。與行政審判依據“三分法”(即“依據”法律、行政法規，“參照”規章，其他規範性檔案無效力)規定相映成趣的是，國內行政法學界普遍著力於法源效力研究並形成了一種罕受挑戰的“法源”分類學，即“行政立法”與“其他規範性檔案”。學者研究表明，我國法院審判依據體系表現出的“攔腰截斷”方式雖有其歷史理性，但在此種方式基礎上形成的“法源”通說及約束力理論本身卻無法迴應行政規則效力外部化這一現實問題。 [9]而時下“其他規範性檔案”在我國司法實踐中實際上發揮著審判基準的事實也引發了學者對“依法行政被架空……法治國家陷入形骸化乃至空心化的境地”的擔憂。 [10]有鑑於此，本文擬揚棄傳統的“行為形式論”研究思路而取“行政過程論”視角重新審視我國行政與司法的關係，即在依循法律解釋基本原理檢視我國行政法規範解釋的司法審查制度的同時，立足於分權制衡、權利保障等憲政理念探尋我國法院對待行政法規範解釋的理想態度，以期藉此合理建構我國行政與司法的關係，進而加快行政法治的程序。
二、行政法規範解釋的理論界定
由於“傳統的法律解釋學建立在民法學的知識體系之上，其學術想象力主要來自市民社會的私人倫理”， [11]加之我國現行法律解釋體制呈現出諸多與法律解釋基本原理背反之處，所以有必要釐清以下三個問題展開本文的討論。
(一)對行政法規範解釋的界定
客觀而言，法律解釋是法律實施的必經過程。“假若沒有一些機構在具體問題上解釋法律並應用法律來解決問題，法律僅僅是一種意圖而已。” [12]法律解釋作為一種法律適用技術為司法與行政機關共享。據此，行政法規範解釋是指行政機關對行政法規範進行的說明與闡釋。借用有的學者對行政法規範解釋的描述，它包括“行政主體對法律、行政法規、行政規章和其他規範性檔案的含義、界限所作的說明;對法律概念、法律原則、規則、立法意圖所作的說明;對事實所作的說明等”。 [13]
行政法規範解釋具體的表現形式可歸為兩類：一是抽象解釋。面對紛繁複雜的行政事務，行政機關愈來愈倚賴具抽象解釋形式的行政規則來開展行政活動。正如學者所指出的那樣，“由於社會事項的複雜化與行政活動的高度專業化，行政機關藉由將法律具體化的行政基準去籌劃、規範相關行政事項或進一步規範法律欠缺或規範不夠完備的行政領域，毋寧已經成為常態。” [14]其實，這是緣於對行政活動應保持高度一貫的和定式行為的要求。由於“制定法和其他政策決定從來也不可能提出一個文職官員將精確遵循的刻板計劃”，所以行政機構只有產生出一些規則和前例來保證這種一貫性。然而，當進入司法審查程式後，這些對普通公民而言代表著“具體的法律”(the law)的規則卻“常常是法院拒絕審理的問題，並且其中絕大多數也從來不會進入法庭審判”。 [15]顯然，這種時興的行動活動方式給傳統行政法治帶來了挑戰，法院應如何應對以在保障公民權益的同時周全行政活動的需要都是值得進一步探討的課題。此外需要指出的是，我國法律目前將立法主體依立法程式對法律所作的抽象規定納入法律解釋範疇做法是否恰當，值得商榷。 [16]二是具體解釋。行政實踐中隱藏著大量生動而豐富的具體解釋，卻往往被學者所忽略。例如，行政機關在作出行政行為時的理由說明，行政訴訟活動中行政機關作出的答辯意見或上級行政機關作出的相關“答覆”等等。