規範和發展基層法律服務，是司法行政機關一項需要高度關注的重要課題。圍繞襄陽市司法局“規範、發展”要求，本人依據多年從事基層工作的經驗並通過深入基層實地調研，深感規範法律服務行為，加強法律服務行業市場監管對於構建社會主義和諧社會，促進區域經濟持續、健康發展，具有十分重要的現實意義。
我國的基層法律服務制度產生於上世紀80年代中期，其設立主要為彌補當時律師、公證人員不足。設立伊始，基層法律服務便定位於立足農村鄉鎮和城市街道，為保障和促進經濟社會穩定和發展，接受基層政府、企事業單位或公民委託，提供一定範圍的法律服務和法律幫助活動。20多年來，我區的基層法律服務工作始終堅持立足基層、貼近群眾的服務宗旨，在推動全區改革開放，加強基層民主法制建設，維護基層社會和諧穩定，促進經濟社會健康發展，滿足基層廣大群眾法律服務需求等方面發揮了重要作用。但隨著社會變革不斷深入和國家政策調整不及時，當前我區基層法律服務，尤其是農村基層法律服務發展程序中出現了一些不容小窺的問題，本文試圖以襄州區為例在對這些問題梳理分析的基礎上，提出一些合理化發展建議，以期達到拋磚引玉的作用。
一、我區基層法律服務發展概況
2000年前，我區法律服務所均掛靠鎮司法所，與司法所一套人馬、兩塊牌子、合署辦公，為鎮政府內設機構，按事業法人組織列編，除開展法律服務業務外，還承擔基層司法行政職責，負責指導人民調解、進行法制宣傳等工作。2004年，依照司法部和省司法廳的檔案精神，我區法律服務所全部與司法所脫鉤，改製為自收自支的社會中介組織。法律服務所由初期的28個、發展到最高峰的30個、隨著襄州區的鄉鎮合併到現在整頓保留為16個。法律服務執業人員從最高峰的130多人整頓保留到現在的76人。
近三年來，全區基層法律服務工作者共計擔任法律顧問2100家，調解各類民間糾紛案件3650件，代寫各類法律文書 9800份，代理各類法律訴訟10600件，解答法律諮詢89676人次;辦理法律援助案件705件，避免和挽回各類經濟損失達3000萬元。基層法律服務工作者共辦理農民工維權案件86件，為農民工挽回經濟損失近150萬元。最大限度地維護了農民工的合法權益，受到了區委、政府及人民群眾的好評。
二、當前法律服務執業存在主要問題及原因
(一)執業人員素質參差不齊，整體水平和律師還有很大差距。我區現有的76名法律服務工作者中，學歷層次方面，具有本科以上學歷的28人，佔37%，具有法律大專及以下文憑的48人，佔63%，;年齡結構方面，45週歲以下46人，佔61%，45週歲以上30人，佔39%;業務開展方面，2011年度全區法律服務工作者(76人)辦理訴訟業務總量1300件，業務總收入146萬元，人均1.9萬元。無論從人員構成狀況，還是從業務拓展方面，基層法律服務工作者和律師都相差甚遠。主要原因一是學歷層次普遍較低。法律工作者本科以上學歷只佔三成左右，其餘都是大專或高中學歷，律師則都是本科學歷以上。二是服務不及時。部分執業者在為群眾提供法律服務的過程中，往往因為服務意識、交通工具等因素影響，服務不夠及時，工作效能偏低。三是業務水平滯後。基層法律服務行業培訓交流機會少，農村地處偏遠、資訊閉塞，對新興領域不敏感，不少法律工作者只能開展一般性代理業務，對農村深化改革程序中出現的新的`法律服務需求不能快速反應。
(二)法律服務所內部管理不健全、不規範。一些法律服務所制度雖然掛在牆上，卻沒有得到執行。從受理案件到立案、代理、收費、取證等或多或少地存在一些問題，制度建設不完善，制度執行不力，內部監督不到位，財務管理不規範，案件卷宗材料不齊全，辦理完畢後沒有將辦理情況歸檔備查。如：辦案材料都在承辦人手裡，沒有由法律服務機構統一保管;辦案上還存在小作坊模式，單兵作戰、個人主義比較突出。
(三)行業面臨競爭和挑戰加劇，業務拓展影響因素漸趨複雜。一是業務層次低端化，服務物件多為基層單位和群眾。2011年，全區法律服務工作者共代理訴訟案件1300件，其中90%以上都是一審民事案件;代理非訴訟案件3000件，其中85%以上都是一般合同審查或代書;擔任法律顧問260家，無區直單位或大中型企業;業務種類主要涉及徵地、土地承包、家庭鄰里糾紛和勞動、工傷、交通事故糾紛以及農民工、下崗工事項，其中85%以上仍為傳統婚姻家庭鄰里糾紛和一般傷害賠償案件，只有不到15%的案件發生在土地流轉、合同審查、徵地補償、勞動用工等新興領域。二是業務收費低廉化，城鄉所收入剪刀差不斷拉大。2011年，全區76名法律服務工作者共代理業務4300件，單個案件平均收費不足400元。農村所收入境況普遍比城區所偏低。三是業務範圍邊緣化，農村基層法律服務發展空間漸趨縮小。2011年，13個農村所共代理訴訟、非訴訟案件1400件，佔全區法律服務所代理案件的30%，且人均收入普遍低於城區執業人員。主要原因一是律師隊伍增長迅速，分享法律服務市場“蛋糕”的人員增多，自然影響到基層法律服務隊伍在市場中的份額減少，基層法律服務隊伍不注重自身宣傳，社會知名度不高，許多群眾對法律服務所的職能、業務範圍不很瞭解，個別所工作局面打不開。二是法制政策不穩定，前景不明朗，部分法律服務執業人員看不到希望，存在“做一天和尚撞一天鐘”和“小富即安”的思想，業務拓展不積極，加之行業內部不正當競爭，個別法律服務工作者偏離職業道德和執業紀律違規執業，在社會上造成了一些不良影響，使本就不成熟的基層法律服務市場倍受損害。三是脫鉤改制後，部分服務所與當地司法所在工作上很少往來，失缺了當地黨委政府強有力的支援。
(四)法律服務監管乏力、市場混亂。2000年以來，基層法律服務管理主要依據司法部兩個《管理辦法》(即59和60號令)。2004年，國務院取消服務所機構設立核准行政許可事項，至今未出臺新的法規規章。現行規章對違法違紀處罰規定的不具體，操作性不強，司法局在管理上放不開手腳，對行業發展放任自流，監管疲軟。一些基層法律服務工作者不按程式辦案，亂收費、亂辦案。收費之前包打官司，收費之後什麼都不做。在調查取證上，不取證、亂取證、甚至誘導當事人做假證、偽造證據，在服務上不是讓當事人滿意，而是將“打官司”變為“打關係”。有的私自收案收費，收費打白條，向當事人做虛假承諾，收費不做事、亂做事。辦案作風態度生硬、辦案粗糙等。這些都嚴重影響了業務發展，敗壞了法律服務形象。
三、規範基層法律服務工作的對策建議
基層法律服務行業要自覺按照市場規律來執行和發展，自覺融入社會管理創新發展格局，不斷深化服務所體制機制改革，緊緊圍繞中心工作，以城市街區和鄉鎮農村為服務重點，整合服務資源，拓展服務領域，改進服務方式，加強行政、行業、自律管理和社會監督有機結合，努力為經濟平穩較快發展搞好服務。
(一)實施人才戰略，強化教育培訓，全面強化隊伍建設
一是積極實施人才戰略。建立選人、用人、育人新機制，把好入口關，按照業務精、能力強、素質好、文化層次高的標準來選用人才，把具備法律專業知識和優秀品格的人員充實到法律服務工作者隊伍中來，建立嚴格的考核機制，對那些業績突出的法律服務工作者給予大張旗鼓的宣揚，使他們成為業內的領頭雁，激勵他們更好地開展業務。同時將那些群眾不滿意，職業道德、執業紀律差的執業者清除出隊伍。二是培訓和教育常態化。建立學習培訓制度，加強對基層法律人員的思想政治教育、職業道德和執業紀律教育、業務知識教育，及時更新和豐富法律工作者的專業知識，不斷提高其服務技能、服務質量，鼓勵廣大法律工作者積極參加自主學習教育，考取法律職業資格。三是提高管理者素質。實行等級化管理，探索所主任競崗制度，在法律服務所內部形成良性迴圈，確保把懂法律、善經營、會管理的人才推到所主任崗位，以選好配強一把手來推進法律服務所內部管理、人員隊伍等各方面建設，促進服務理念不斷更新，團隊凝聚力、戰鬥力不斷增強。
(二)依託黨委政府，當好參謀助手，重點突出社會效益
一是通過參與政府工作的作為獲得新地位。針對當前基層工作中的一些“難點、熱點”問題，如計劃生育、土地糾紛等，積極開展法律服務，把鎮街政府列為主要服務物件，協助政府實現依法行政，依法管理，成為基層人民政府法律上的得力參謀和助手，提高自身在民眾心中的地位。二是通過加大服務民生力度開拓服務新領域。著力為保障和改善民生提供法律服務，加強對農村土地承包經營權流轉中法律問題的研究，將工作觸角向與農民密切相關的專案和新型服務領域延伸，及時主動熱情做好服務，積極開展法律服務進村莊、工業園區活動，推出為普通群眾做好“法律顧問”活動，全力保障農民合法權益。積極參與法律援助網路體系建設，及時切入農村法律援助工作，創新服務方式，對“弱勢群體”提供無償法律援助。三是通過著力服務經濟發展提升服務新層次。要把服務“三農”放在突出位置，圍繞落實強農惠農政策、發展現代農業、壯大區域經濟等工作，為地方黨委政府提供法律諮詢和建議。圍繞優化城鎮空間佈局、建設資源節約型和環境友好型城鎮，建立與有關部門的經常性溝通機制，及時掌握重大工程專案資訊，超前參與鄉鎮政府新農村建設重點工程和“對外”經濟活動，充分發揮對城鄉一體化發展的推動作用。靈活依託當地資源優勢，科學進行市場定位，以構建防範體系為主，幫助村莊、企事業單位修改完善各類經濟合同，不斷提高企事業單位和村莊法律顧問量。
(三)強化監督機制，規範管理辦法，推動管理制度創新
一是儘快配套相應的管理辦法。管理制度的完善和創新，是基層法律服務繼續發展的動力保障，要在大政策體系框架下，以利於提高法律服務水平、利於促進當地經濟發展和社會穩定，利於法律服務所自身發展壯大為前提，儘快制定出臺管理規範，解決目前管理制度缺失的問題，改革、完善法律服務工作者執業資格考試、考核和執業登記制度。二是切實加強管理完善監督。加強行政、行業、內部和社會四個層面的管理和監督，形成合力，相互促進，構建執業行為職業道德聯合評價機制、執業糾紛聯合化解機制和違規違紀案件聯合防控機制，不斷提高監管效率，加強對法律服務所和執業法律工作者的年度檢查和考評，對年度檢查和考評不合格的法律服務工作者予以辭退，促進基層法律服務行業逐步走向健康有序的發展軌道。三是重點推動內部管理創新。引導法律服務所在機構、財務、業務、人員管理等方面進行制度創新，逐步提高服務所公共發展基金和福利金提取比例，明晰產權制度，改革分配製度，使報酬直接和效益掛鉤、和勞動成果掛鉤，建立公正的評價體系和有效的激勵機制，增強執業人員的內心穩定感、職業榮譽感和工作積極性。
(四)加強品牌建設，提高服務質量，適應新農村建設需求
一是實施品牌戰略。合理確定並培養法律服務所的核心競爭力，形成自已獨特的優勢，著力服務形象塑造，打響誠信服務品牌。二是推進新型合作模式。堅持“兩所分離，合署辦公”，整合司法所和法律服務所資源，從大局工作出發，本著相互促進、共同發展、服務社會的目標，努力實現政府購買法律服務的健康格局。我區13個基層法律服務所均實現了政府購買法律服務格局，服務所每年由鎮政府給予10000元補貼，在正常開展代理業務的同時，也幫助完成司法所分配的工作任務。三是加大宣傳力度。除利用報紙、電臺、電視、網路等媒體宣傳以外，可探討分片集中採用送法下鄉、開展專項諮詢或建立法律援助聯絡點等形式，近距離向農民宣傳法律服務知識，提高農民對就近獲得法律服務的知曉率。